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擴大內涵 明確范圍 完善體系 ——關于新修訂的《國家突發環境事件應急預案》的解讀
發表時間:2018-03-22瀏覽次數:

為適應新形勢下突發環境事件應急工作需要,經國務院同意,國務院辦公廳于2014年12月29日正式印發了修訂后的《國家突發環境事件應急預案》(以下簡稱新《預案》)。

  新《預案》依據2014年修訂的《環境?;しā泛汀鍛環⑹錄Χ苑ā返確煞ü?,總結了近年來突發環境事件應對工作的實踐經驗,從我國國情和現實發展階段出發,重點在突發環境事件的定義和預案適用范圍、應急指揮體系、監測預警和信息報告機制、事件分級及其響應機制、應急響應措施等方面做了調整,較之2005年印發的原《預案》結構更加合理,內容更加精煉,定位更加準確,層級設計更加清晰,職責分工更加明確,“環境”特點更加突出,應急響應流程更加順暢,指導性、針對性和可操作性也更強了。

  修訂背景

  適應環境應急管理工作新形勢、新任務、新要求

  原《預案》印發時,《突發事件應對法》尚未頒布。近10年來,國家根據突發事件應對和環境?;さ男枰?,先后出臺了《突發事件應對法》(2007年)、修訂了《水污染防治法》(2008年)和《環境?;しā罰?014年),發布了《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》(2006年)、《國務院關于加強環境?;ぶ氐愎ぷ韉囊餳罰?011年)、《突發事件應急預案管理辦法》(2013年)等法規和文件。原《預案》印發時,突發環境事件的主管部門是國家環保總局。2008年機構改革,原國家環保總局升格為環境?;げ?,成為國務院的組成部門。

  特別是近10年來突發環境事件應對工作的實踐,和人民群眾不斷增長的對環境安全的要求,使原《預案》在突發環境事件的定義、預案適用范圍、應急指揮體系、應急響應措施等方面暴露出一些問題和不足,迫切需要對原《預案》進行修訂,以適應環境應急管理工作面臨的新形勢、新任務和新要求。

  修訂主要內容

  必要時可越級上報 累積性污染納入范疇

  新《預案》由7章和兩個附件組成,分別為總則、組織指揮體系、監測預警和信息報告、應急響應、后期工作、應急保障、附則,將原《預案》中篇幅較大且相對獨立的突發環境事件分級標準和國家環境應急指揮部組成及工作組職責調整為兩個附件。

  1 突發環境事件

  定義增加了新內涵

  新《預案》對突發環境事件重新定義,即“突發環境事件是指由于污染物排放或自然災害、生產安全事故等因素,導致污染物或放射性物質等有毒有害物質進入大氣、水體、土壤等環境介質,突然造成或可能造成環境質量下降,危及公眾身體健康和財產安全,或造成生態環境破壞,或造成重大社會影響,需要采取緊急措施予以應對的事件,主要包括大氣污染、水體污染、土壤污染等突發性環境污染事件和輻射污染事件”。

  這一定義有幾個新亮點:一是增加了突發環境事件原因的描述和界定,列舉了引發和次生突發環境事件的情形。這有助于增強各級政府及其有關部門和企業的環境意識,適應應急管理工作從單項向綜合轉變的發展態勢,在應對事故災難和自然災害時,要盡可能減少對環境的損害,防范次生突發環境事件。二是在定義中明確“突然造成或可能造成”,這里既包括了“突然暴發”,也包括了“突然發現”。將突發性污染和一些累積性污染都納入突發環境事件的范疇,體現了國家對環境安全的底線思維,有利于最大限度地減少事件的環境影響。

  2 預案適用范圍

  更加明確

  新《預案》規定:“本預案適用于我國境內突發環境事件的應對工作?!閉庥朐對ぐ浮分磺康鞴也忝娼槿胗Χ緣謀硎鲇薪洗蟮髡?,體現了國家專項預案的政策性和對地方的指導性。

  同時新《預案》還明確規定,“核設施及有關核活動發生的核事故所造成的輻射污染事件、海上溢油事件、船舶污染事件的應對工作按照其他相關應急預案規定執行。重污染天氣應對工作按照國務院《大氣污染防治行動計劃》等有關規定執行?!?/span>

  3 應急組織體系更加完善

  新《預案》強調“堅持統一領導、分級負責,屬地為主、協調聯動,快速反應、科學處置,資源共享、保障有力的原則”。 明確突發環境事件應對工作的責任主體是縣級以上地方人民政府?!巴環⒒肪呈錄⑸?,地方人民政府和有關部門立即自動按照職責分工和相關預案開展應急處置工作?!?/span>

  國家層面主要是負責應對重特大突發環境事件,跨省級行政區域突發環境事件和省級人民政府提出請求的突發環境事件。國家層面應對工作分為環境?;げ?、國務院工作組和國家環境應急指揮部3個層次,這樣規定是近10年來重特大突發環境事件應對實踐的總結和固化。如2005年發生的松花江水污染特別重大突發環境事件,國務院成立了應急指揮部統一領導、組織和指揮應急處置工作。一些敏感的重大環境事件,如2009年年底中石油蘭鄭長管線柴油泄漏事件、2012年年初廣西龍江河鎘污染事件等,則根據國務院領導同志指示,成立了由環境?;げ康認喙夭棵拋槌傻墓裨汗ぷ髯?,負責指導、協調、督促有關地區和部門開展突發環境事件應對工作。其他重特大突發環境事件國家層面的應對則多是由環境?;げ扛涸鸕?。與之相配套,環境?;げ坑?013年印發的《環境?;げ客環⒒肪呈錄畢煊ぷ靼旆ā?,對部門工作組的響應分級、響應方式、響應程序、工作內容進行了系統規定。

  新《預案》還強調,應急指揮部的成立由負責處置的主體來決定,即“負責突發環境事件應急處置的人民政府根據需要成立現場指揮部,負責現場組織指揮工作。參與現場處置的有關單位和人員要服從現場指揮部的統一指揮”。 這就使國家和地方的事權更加清晰,便于有效開展應對工作。

  4 事件分級標準更加完善

  新《預案》從人員傷亡、經濟損失、生態環境破壞、輻射污染和社會影響等方面對事件分級標準進行了比較系統的完善,修訂內容如下:一是在較大級別中增加了“因環境污染造成鄉鎮集中式飲用水水源地取水中斷”的規定;比照傷亡人數、疏散人數、經濟損失、跨界影響等因素,增加了一般事件分級具體指標。二是強調了環境污染與后果之間的關系。強調了“因環境污染”直接導致的人員傷亡、疏散和轉移,從而與因生產安全事故和交通事故等致人傷亡的情形區別開來。三是提高了經濟損失標準。將特別重大級別中由于環境污染造成直接經濟損失的額度由原來的1000萬元調整至1億元,其他級別中因環境污染造成直接經濟損失的額度也做了相應調整。四是輻射方面的分級標準進一步調整和規范。五是在特別重大級別中增加了“造成重大跨國境影響的境內突發環境事件”。

  5 預警行動和應急響應

  更加具體

  新《預案》對“預警行動”進行了細化,將其劃分為分析研判、防范處置、應急準備和輿論引導等。同時,明確“預警級別的具體劃分標準,由環境?;げ恐貧ā??!跋煊Υ朧狽直鷂殖∥廴敬χ?、轉移安置人員、醫學救援、應急監測、市場監管和調控、信息發布和輿論引導、維護社會穩定、國際通報和援助等,具有較強的指導性。

  新《預案》規定,“突發環境事件發生在易造成重大影響的地區或重要時段時,可適當提高響應級別。應急響應啟動后,可視事件損失情況及其發展趨勢調整響應級別,避免響應不足或響應過度?!閉飧鲇畢煊侗鵒榛畹髡拖煊κ識鵲腦蟯耆稀鍛環⑹錄Χ苑ā返墓娑?,即“有關人民政府及其部門采取的應對突發事件的措施,應當與突發事件可能造成的社會危害的性質、程度和范圍相適應;有多種措施可供選擇的,應當選擇有利于最大程度地?;す?、法人和其他組織權益的措施”。

  6 信息報告和通報進一步

  強化

  新《預案》強調,“突發環境事件發生后,涉事企業事業單位或其他生產經營者必須采取應對措施,并立即向當地環境?;ぶ鞴懿棵藕拖喙夭棵瘧ǜ?,同時通報可能受到污染危害的單位和居民。因生產安全事故導致突發環境事件的,安全監管等有關部門應當及時通報同級環境?;ぶ鞴懿棵??;肪潮;ぶ鞴懿棵磐üチ畔⒓嗖?、環境污染舉報熱線等多種渠道,加強對突發環境事件的信息收集,及時掌握突發環境事件發生情況?!泵魅妨誦畔⒈ǜ嬗臚ūǖ氖凳┲魈?、職責分工和程序,強調了跨省級行政區域和向國務院報告的突發環境事件信息處理原則和主要情形。新《預案》還規定,“地方各級人民政府及其環境?;ぶ鞴懿棵龐Φ卑湊沼泄毓娑ㄖ鵂渡媳?,必要時可越級上報?!?/span>

  7 后期工作明確具體

  新《預案》將后期處置工作分為損害評估、事件調查、善后處置3部分內容,規定“突發環境事件應急響應終止后,要及時組織開展污染損害評估,并將評估結果向社會公布。評估結論作為事件調查處理、損害賠償、環境修復和生態恢復重建的重要依據。突發環境事件損害評估辦法由環境?;げ恐貧ā??!巴環⒒肪呈錄⑸?,根據有關規定,由環境?;ぶ鞴懿棵徘M?,可會同監察機關及相關部門,組織開展事件調查,查明事件原因和性質,提出防范整改措施和處理建議?!?近年來,環境?;げ恐菩薅┝恕鍛環⒒肪呈錄貝χ媒錐撾廴舅鷙ζ攔攔ぷ鞒絳蜆娑ā?、《環境損害評估推薦方法(第二版)》、《突發環境事件應急處置階段污染損害評估推薦方法》、《突發環境事件調查處理辦法》、《關于環境污染責任保險工作的指導意見》等,可結合新《預案》一并貫徹。

  實踐證明,損害評估是對人民群眾負責的具體體現,事件調查是提高應急管理水平和能力的重要舉措。把應對突發事件實踐中的經驗教訓總結、凝練,通過制度和預案進一步確定下來,以應對那些不確定的突發事件,這是應急管理工作中非常重要的方法和寶貴經驗。

  最后要強調的是,根據黨中央、國務院關于“全面推進政務公開,堅持以公開為常態、不公開為例外原則”,新《預案》全文公布,有利于廣大群眾學習、了解、貫徹和監督。廣大人民群眾既是我們?;さ鬧魈?,更是我們應對突發事件依靠的主體。下一步,環境?;げ康冉湊招隆對ぐ浮?,制定修訂相關配套文件,各地、各部門將結合自己的實際制修訂本地區、本部門的相關預案,并組織做好宣傳、培訓、演練和貫徹實施等工作,以進一步健全突發環境事件應對工作的體制機制,更好地保障人民群眾生命財產安全和環境安全,促進社會全面、協調、可持續發展。

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